Vertraulichkeit und Misstrauen –
der Bund und die Rüstungsindustrie

Es war eine geheime Sitzung des Verteidigungsausschusses des Bundestages. Die komplette Spitze des Verteidigungsministeriums musste anrücken, um sich drei Stunden lang Fragen stellen zu lassen über die Geschäftspraktiken der Firma Henschel aus Kassel. Deren Miteigentümer und Chef Fritz-Aurel Goergen war kurz zuvor verhaftet worden. Laut Staatsanwaltschaft soll er – womöglich mit Kenntnis von Bundesbeamten – überhöhte Rechnungen für die Reparatur von Panzern gestellt haben. Korruption? Der vermutete Schaden: über eine Million Mark. Das berichtete „Der Spiegel“im Frühjahr 1964, vor 50 Jahren.

Der Markt funktioniert nicht

Eine Million Mark! Eine aus heutiger Sicht lächerlich kleine Summe. In dieser Dekade sind schon Milliarden Euro versickert – nicht zwingend durch Korruption, eher durch mangelnde Kostenkontrolle, Missmanagement, Intransparenz. Der Markt funktioniert nicht.

„Behördenzopf und Kompetenz-Dschungel“ würden bei Vergabe des deutschen Wehretats „jede nur einigermaßen geschickte Preismanipulation der Rüstungslieferanten erleichtern“, urteilte das Magazin schon damals. Kritisiert wurde etwa der Umstand, dass das Koblenzer Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung, das dem Verteidigungsministerium untersteht, zwar die nötigen Rüstungsgüter und Dienstleistungen bestellte und die Preise dafür festlegte, die Preisprüfung jedoch teils den Preisprüfungsstellen der Bundesländer und teils dem Bundeswirtschaftsministerium oblag. Letzteres sei überfordert, da die 20 zuständigen Beamten dort schließlich auch Dinge wie etwa die Angemessenheit von Kohlepreisen zu überwachen hatten.

 

Das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung (BWB) war ab 1958 eine Bundesoberbehörde der Bundeswehrverwaltung mit Sitz in Koblenz. Sie war der Hauptabteilung Rüstung im Bundesministerium der Verteidigung unterstellt. Aus einem Teil dieses Amtes ist das Bundesamt für Informationsmanagement und Informationstechnik der Bundeswehr (IT-AmtBw) hervorgegangen. Beide Ämter wurden Anfang Oktober 2012 zur neu gegründeten Bundesoberbehörde Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr (BAAINBw) zusammengeschlossen[1] und unterstehen der Abteilung Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung im Verteidigungsministerium. Foto: Imago

Das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung (BWB)
hat seinen Sitz in Koblenz. Foto: Imago

Dabei war die Trennung dieser Aufgaben, Preisbestimmung und Preiskontrolle, politisch gewollt – eben gerade, um Korruption und Willkür der Waffenschmieden bei der Preisgestaltung zu verhindern – ein eigentlich kluges Kontrollprinzip im Sinne einer gerechten Beziehung zwischen dem Großkunden Bundeswehr und ihrem Lieferanten Rüstungsindustrie.

Dessen Anwendung hat freilich nicht dazu geführt, dass dieser exklusive Auftraggeber und seine Auftragnehmer jemals ein geordnetes, transparentes und – im marktwirtschaftlichen Sinne – faires Verfahren im Umgang miteinander gefunden hätten. Es gab zwar Strukturreformen ohne Ende. Mit jeder aber wurde der Beschaffungsprozess komplizierter, das Misstrauen wuchs auf beiden Seiten.

Mal waren es Bundeswehr und Behörden, die die Industrie hinhielten, sie mit immer neuen Wünschen und Spezifikationen gängelten – und dann trotz jahrelanger Vorarbeit aus Sorge um die Kosten die Reißleine zogen: wie etwa bei der Entwicklung des „Taktischen Kampfflugzeuges“ TKF-90 von Messerschmitt-Bölkow-Blohm (MBB) in den 1980er Jahren.

Mal war es die Industrie, die die Regierenden mit Jobverlusten erpresste, um ein Projekt zu einem hohen Preis durchzudrücken, um eigenes Versagen zu finanzieren – wie etwa beim Transportflieger Airbus A400M in dieser Dekade. „Dieses Projekt hat auf Seiten der Behörden und Politik extrem viel Vertrauen zerstört“, sagt Marcel Dickow, Rüstungsexperte bei der Stiftung Wirtschaft und Politik (SWP) über den dringend benötigten Flieger des Airbus-Konzerns.

Belastungsprobe Wiedervereinigung

Die wohl größte Belastungsprobe für das Verhältnis war die deutsche Wiedervereinigung: Zum einen konnte, beziehungsweise musste, die Bundeswehr Bestände der Nationalen Volksarmee (NVA) integrieren und so zunächst weniger neues Gerät ordern. Zudem hatte sich Deutschland in Abrüstungsverhandlungen zu einer Reduzierung der Truppenstärke verpflichtet. Überhaupt war in den ersten Nachwendejahren bei Politik und Wahlvolk die Neigung zur Nachrüstung auf historisch niedrigem Niveau.

Man sprach von der „Friedensdividende“. Sollte heißen: Nun endlich könne der Staat die Kriegskasse besser investieren.

„Das Ende des kalten Krieges hat in Westeuropa zunächst nicht nur jegliches Bedrohungsgefühl schwinden lassen, sondern Anlass zu euphorischen Annahmen gegeben“, beobachtete die „Neue Zürcher Zeitung“ (NZZ) aus der neutralen Schweiz anno 1994. Das Blatt warnte (womöglich auch aus Sorge um den heimischen Lenkwaffenhersteller Oerlikon-Bührle) vor einem „drastischen Schrumpfungsprozess“ der westeuropäischen Verteidigungshaushalte, der zu einer wachsenden Abhängigkeit von den USA führe.

 

LÄNDERÜBERGREIFENDE GEMEINSCHAFTSPROJEKTE

Tornado

Tornado

Die Auslieferung der Tornados an die Bundeswehr begann 1981 und wurde 1992 abgeschlossen. Der Tornado wurde von Deutschland, Italien, Großbritannien entwickelt. Foto: dpa

Eurofighter

Eurofighter

Der Eurofighter wurde von Deutschland, Italien, Spanien und Großbritannien in Gemeinschaftsproduktion entwickelt. Erstflug: 1994. Beginn der Serienproduktion: 2003. Foto: dpa

 

Mit der „unkalkulierbaren Desintegration der früheren Sowjetunion“, dem Golfkrieg und Balkankonflikt sei zwar etwas „sicherheitspolitischer Realismus“ zurückgekehrt. Auch würden die traditionellen Kolonialmächte, sprich Großbritannien und Frankreich, noch relativ viel in ihre Landesverteidigung investieren. In Deutschland aber, rechnete die NZZ vor 20 Jahren vor, sei der Anteil der Verteidigungsausgaben am Bruttosozialprodukt von 2,8 Prozent (1983) auf ein im internationalen Vergleich niedriges Niveau von 1,6 Prozent (1993) zurückgegangen. (2013 lag er bei 1,4 Prozent). Der Anteil des Verteidigungsetats am Bundeshaushalt sank gar von 18 auf 11 Prozent im gleichen Zeitraum. Da liegt er noch heute.

Ein nahe liegender Ausweg aus der Klemme schrumpfender Etats scheint die länderübergreifende Entwicklung von Rüstungsgütern zu sein. Einige Nato-Länder hatten bereits Erfahrungen gesammelt, etwa bei der Entwicklung und Fertigung des Mehrzweckkampflugzeuges Tornado (Erstflug 1974). Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien und trieben Anfang der 1990er-Jahre die Entwicklung des Eurofighters voran.

Dieses Programm, das bis heute läuft, entpuppte sich als teures Abenteuer – auch für die deutschen Steuerzahler. Der Bundestag hat die gewaltige Summe von 14,7 Milliarden Euro für 180 Maschinen freigegeben. Bis 2013 war diese Kasse fast leer, aber nur 108 Jets gekauft. Das heißt: Pro Kampfflieger stieg der Anschaffungspreis allein in dieser Projektphase von knapp 82 auf gut 134 Millionen Euro.

Und kostensparende Harmonisierung ist auch nicht erreicht: Das Eurofighter-Konsortium konkurriert auf dem weltweiten Markt bis heute mit zwei Konkurrenz-Jets: Der Dassault Rafale (Frankreich) und der Saab Gripen (Schweden).

Die Regierung will mehr Kontrolle

Aufgrund derartiger Erfahrungen bemühen sich Bundesregierungen schon seit Jahren darum, mehr Kontrolle über die Beschaffung von Rüstungsgütern zu bekommen. Nur zwei Beispiele:

– Ab 2002 entwickelte das Verteidigungsministerium unter Rudolf Scharping (SPD) sein System „Customer Product Management“ (CPM). Das erst 2004 nach Scharpings Abtritt infolge der Swimmingpool-Bilder implementiert und 2010 noch einmal reformiert wurde. CPM ist das zentrale System mit dem Truppe und Ministerium den Bedarf an Gütern und Dienstleistungen ermittelt – und deckt. Es regelt streng bürokratisch die Vorgehensweise, Zuständigkeiten und Abläufe im Beschaffungsprozess.

– 2012 legte Thomas de Maizière (CDU), der nach dem von seinen Vorgängern geerbten Planungschaos beim Rüstungsprojekt Euro-Hawk sein Amt verlor, das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung in Koblenz zusammen mit dem Bundesamt für Informationsmanagement und Informationstechnik der Bundeswehr. Die neue Superbehörde „Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr“ trägt das sperrige Kürzel BAAINBw. Wer auf der Internetseite der Behörde derzeit zum Beispiel das Handbuch „Auftraggeber Bundeswehr“ sucht, entdeckt nur den Hinweis, dass es derzeit nicht verfügbar ist, da es „grundlegend überarbeitet werde.“ (Stand August 2014).

 

DEUTSCHLANDS GRÖSSTE RÜSTUNGSSCHMIEDEN

 

„Es ist schon erstaunlich“, sagt Marcel Dickow von dem Thinktank Stiftung Wirtschaft und Politik (SWP). Seit der Wiedervereinigung habe sich so viel getan: Produktzyklen – nicht nur bei Rüstungsgütern – seien deutlich kürzer geworden, Hersteller produktiver, Entwickler global vernetzt. „Und trotzdem ist bis heute in der Politik die Meinung verbreitet, dass der Staat sich eine nationale Rüstungsindustrie halten könne und müsse.“ Bis heute habe sich trotz aller Strukturreformen extrem wenig getan.

Zwar gäbe es heute, so Dickow, formal die Pflicht zur europaweiten Ausschreibung von Gerät und Dienstleistungen. „Alles Nötige für mehr Effektivität ist juristisch da, aber noch lange nicht in den Köpfen der Beamten, die die Projekte managen, angekommen.“ Noch immer ist das Beschaffungsamt in Koblenz zu eng mit den nationalen Herstellern verflochten.

 

Alles Nötige für mehr Effektivität ist juristisch da, aber noch lange nicht in den Köpfen der Beamten, die die Projekte managen, angekommenMarcel Dickow, Stiftung Wissenschaft und Politik

Vor allem die deutschen Rüstungshersteller drängen – in diesem Fall gemeinsam mit der amtierenden Bundesregierung aus Union und SPD – derzeit darauf, dass die Nato- und EU-Länder künftig mehr gemeinsame Rüstungsprojekte realisieren. Das könnte, so das Kalkül der Industrie, Umsatzausfälle kompensieren. Die sind zu erwarten, da Rüstungsgüter künftig wohl nicht mehr so leicht in Drittstaaten exportiert werden dürfen.

Anlass zu dieser Sorge bieten ihnen entsprechende Passagen im Koalitionsvertrag. Und Wirtschaftsminister Sigmar Gabriels (SPD) erste Sätze im Vorwort des jüngsten Rüstungsexportberichts vom Mai 2014: „Rüstungsexporte sind kein Mittel der Wirtschaftspolitik. Sie sind ein Instrument der Sicherheitspolitik.“ Das heißt: Weniger Deals mit Saudi-Arabien und Katar?

Deutschlands Politik und Industrie sehen sich gewappnet für den Wettbewerb im europäischen Rüstungsmarkt. Aber sind die EU-Partner auch bereit, deutsche Rüstungsgüter im großen Stil einzukaufen –auch wenn ihre heimischen Schmieden einmal leer ausgehen? „Undenkbar, dass die Franzosen zum Beispiel den Leopard 2 bestellen, obwohl doch alle Welt weiß, dass das deutsche Modell dem aus Frankreich stark überlegen ist“, sagt Dickow von der SWP. Eine Prestigefrage.

Derartiges schwant auch Georg Wilhelm Adamowitsch, dem Hauptgeschäftsführer des Bundesverbandes der Deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie (BDSV). Aber er glaubt an ein Einsehen von Franzosen und anderen. „Dort sollte man verstehen: Für Staatsräson kann man sich nichts kaufen. Der Weg in eine Subventionswirtschaft wäre die Konsequenz, an der niemand in Europa ein Interesse haben kann.“

 

POL_Waffen_Ruestungsexporte

 

Europas Industrie brauche endlich einheitliche Spielregeln, eine Synchronisierung der Beschaffungspolitik, fordert Adamowitsch – und erinnert noch einmal an das Chaos beim Transportflugzeug Airbus A400M: Für jede Bestellernation wurden unterschiedliche Ausführungen konstruiert. „Bei so vielen Sonderwünschen kann kein Hersteller die Stückzahlen erreichen, die nötig sind, um Skaleneffekte zu erzielen, die wiederum nötig sind, um Produktionskosten und damit Preise zu senken“, sagt der Verbandsvertreter.

Ganz generell: Glaubt er, dass Industrie und Besteller zu eng aufeinanderhocken? „Nein. Es ist doch sinnvoll, dass der Hersteller weiß, was genau ein Kunde will“, sagt Adamowitsch. „Ein enger Dialog ist sinnvoll“. Diese Nähe im Bereich des militärischen Beschaffungswesens zu beklagen, sei naiv. Von Kevin P. Hoffmann